(текст документа с изменениями и дополнениями на ноябрь 2014 года) Настоящее Руководство является пособием при проведении наблюдений за деформациями оснований и фундаментов зданий и сооружений. В нем приводятся рекомендации по размещению, конструкциям и установке знаков, выбору методики измерений и способов обработки результатов. В Приложениях даны описания принадлежностей и приспособлений, применяемых при измерениях...
Стотт К. "Путеводитель по звездному небу. Полное руководство по наблюдениям звездного неба для начинающих".
Руководство по наблюдению за выборами Издание 6-е Руководство по наблюдению за выборами Издание 6-е БДИПЧ Опубликовано Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Al. Ujazdowskie 19 00-557 Warsaw Poland www.osce.org/odihr © БДИПЧ ОБСЕ, 2010 Все права защищены. Содержание настоящей публикации может свободно копироваться и использоваться для образовательных и других некоммерческих целей при условии, что каждое такое использование будет сопровождаться ссылкой на БДИПЧ ОБСЕ как на источник. ISBN 978-92-9234-783-3 Оформление Ноны Рейтер Фотография на обложке Урдур Гуннарсдоттир Перевод с английского Виктора Стегния Редактор русского текста – Екатерина Лебедева Отпечатано в Польше компанией Agencja KARO Руководство по наблюдению за выборами Издание 6-е Содержание Список сокращений Предисловие 1. Введение 2. Общая информация по вопросам международного наблюдения за выборами 6 7 11 15 3. Обязательства ОБСЕ и другие международные стандарты в области демократических выборов 21 4. Оценка условий и потребностей в проведении мероприятий, связанных с выборами 5. Обеспечение потребностей государств-участников ОБСЕ 6. Структура миссий БДИПЧ по наблюдению за выборами 7. Наблюдение в предвыборный период 8. Наблюдение в день выборов 9. Наблюдение за подсчетом голосов и подведением итогов голосования 10. Составление отчетов, совещания по подведению итогов и заявления 11. Наблюдение в период после выборов 12. Завершение работы миссии 13. Партнеры БДИПЧ 14. Итоговый отчет 15. Дальнейшие шаги Приложения 31 37 45 59 85 99 105 109 113 115 119 121 125 Приложение I. Обязательства ОБСЕ в области выборов 126 Приложение II. Образец анкеты по наблюдению за процессом голосования 137 Приложение III. Глоссарий 144 Приложение IV. Публикации БДИПЧ, касающиеся выборов 149 Руководство по наблюдению за выборами 5 Список сокращений ДН Долгосрочный наблюдатель КН Краткосрочный наблюдатель МНВ Миссия по наблюдению за выборами МОВ Миссия по оценке выборов МОП Миссия по оценке потребностей ОМНВ Ограниченная миссия по наблюдению за выборами 6 Руководство по наблюдению за выборами Предисловие Наблюдение за выборами – один из главных компонентов деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), имеющей своей целью поддержку прав человека, демократии и верховенства права на всей территории Европы, Центральной Азии и Северной Америки. Все 56 государств-участников ОБСЕ придают особое значение проведению демократических выборов. В историческом Копенгагенском документе 1990 года государства провозгласили, что «воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства». Помимо этого, в Копенгагене государства-участники договорились по целому ряду обязательств, в которых с беспрецедентной на тот момент детализацией были указаны признаки истинно демократических выборов. Основные принципы выборов, сформулированные в этих обязательствах, можно коротко изложить следующим образом: выборы должны быть всеобщими, равными, справедливыми, тайными, свободными, прозрачными и подотчетными. Содействие организации выборов в соответствии с этими принципами является одним из важнейших аспектов деятельности ОБСЕ в области, которая известна как «человеческое измерение безопасности». В комплексной концепции безопасности ОБСЕ, принятой еще в Хельсинском заключительном акте 1975 года, человеческое измерение безопасности – защита и поддержка прав человека и основных свобод, демократических институтов и верховенства права – считается не менее важным фактором поддержания мира и стабильности, чем военно-политическое и экономическое измерения. В соответствии с этим убеждением государства-участники признают, что несоблюдение обязательств по обеспечению демократических выборов может представлять угрозу стабильности в регионе ОБСЕ. Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) было создано государствами-участниками для того, чтобы оно оказывало им содействие в соблюдении обязательств по человеческому измерению — в том числе, обязательств, касающихся выборов. В рамках этих задач государства-участники поручили БДИПЧ осуществлять Руководство по наблюдению за выборами 7 наблюдение за выборами в регионе ОБСЕ – в предвыборный период, в день голосования и после него, – а также оценивать степень соответствия избирательного процесса обязательствам в области выборов. Помимо этого, на Будапештской встрече на высшем уровне 1994 года государства-участники поручили БДИПЧ разработать руководство для наблюдателей за выборами в целях повышения эффективности подготовки к наблюдению и самих процедур наблюдения за выборами. В результате в 1996 году вышло в свет первое издание «Руководства по наблюдению за выборами», подготовленное БДИПЧ. Руководство создавалось в первую очередь как практическое пособие для участников миссий по наблюдению за выборами. В то же время оно стало важным справочным документом по применяемой БДИПЧ методике наблюдения за выборами и, уже в этом качестве, вдохновило другие группы как внутренних, так и международных наблюдателей на развитие своего собственного потенциала в области наблюдения за выборами. Методика наблюдения за выборами, применяемая БДИПЧ, эволюционировала с течением времени, отражая опыт работы миссий, которые провели наблюдение или оценку в общей сложности более 230 выборов. В результате были разработаны еще более тонкие подходы к наблюдению за выборами и их оценке в различных обстоятельствах и с учетом различных потребностей. Методика, предусматривающая долгосрочный, комплексный, последовательный и систематический подход к наблюдению за выборами, стала основой авторитета БДИПЧ в данной области. В декабре 2006 года Совет министров ОБСЕ поручил БДИПЧ обеспечить «дальнейшее укрепление методики наблюдения», а также «уделять максимальное внимание вопросам независимости, беспристрастности и профессионализма» в области наблюдения за выборами. В соответствии с этим сегодня, через пять лет после публикации последнего издания руководства и в связи с 20-й годовщиной Копенгагенского документа, БДИПЧ с удовольствием представляет шестое издание своего руководства. Оно стало итогом тщательного анализа, учитывающего самые последние достижения Бюро в области развития своей методики. Новое издание учитывает изменения в практике работы миссий на местах, произошедшие с 2005 года, – в том числе, наблюдение за применением новых технологий голосования и более пристальное внимание к развитию событий после выборов. В данном издании также подробно описываются изменения, которые БДИПЧ, учитывая выявленные потребности, внесло в свою деятельность в области выборов в целях предоставления государствам-участникам более качественной помощи на базе имеющихся ресурсов. В связи с этим, в руководстве предлагается обзор различных форматов, которые может использовать БДИПЧ в своем наблюдении за выборами, – таких, как миссии по наблюдению за выборами, ограниченные миссии по наблюдению за выборами, миссии по оценке выборов и группы экспертов. Наконец, руководство рассматривает вопросы осуществления дальнейших шагов по выполнению рекомендаций БДИПЧ, касающихся выборов, а также вопросы анализа работы средств массовой информации и анализа статических данных. 8 Руководство по наблюдению за выборами По моему убеждению, обновленная редакция руководства будет способствовать тому, чтобы этот документ продолжал служить полезным и важным инструментом для участников миссий по наблюдению за выборами и для всех тех, кто интересуется вопросами такого наблюдения. Данное издание станет основой дальнейшей деятельности БДИПЧ по наблюдению за выборами и поможет нам в рамках нашего мандата осуществлять наблюдение с максимальной последовательностью и профессионализмом. Я хочу выразить признательность тысячам наблюдателей на выборах и экспертам, которые своей работой внесли неоценимый вклад в подготовку настоящего руководства. Посол Янез Ленарчич Директор БДИПЧ Руководство по наблюдению за выборами 9 1. ОБСЕ/Урдур Гуннарсдоттир Введение 1.1 Руководстве по наблюдению за выборами БДИПЧ Настоящее руководство излагает методику БДИПЧ по наблюдению за выборами и является справочным пособием для всех наблюдателей БДИПЧ1. Оно содержит информацию об основах планирования, развертывания и деятельности миссий по наблюдению за выборами (МНВ), а также о дальнейших шагах по итогам работы миссий. Данная информация предназначена для всего сообщества стран ОБСЕ — для правительств государств-участников, политических партий, кандидатов, избирателей, средств массовой информации, групп гражданского общества, — а также для других международных организаций. Помимо этого, руководство подробно освещает порядок оценки выборов в государствах-участниках ОБСЕ с точки зрения их соответствия обязательствам ОБСЕ, 1 Более подробные и специализированные рекомендации для сотрудников миссий по наблюдению за выборами можно найти в некоторых других публикациях БДИПЧ, включая «Руководство для долгосрочных наблюдателей за выборами», «Руководство по мониторингу участия женщин в выборах», «Рекомендации по анализу законодательной базы выборов» (пересмотренное издание этого руководства готовится к публикации), «Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе», «Разрешение споров по вопросам выборов в регионе ОБСЕ» (Resolving Election Disputes in the OSCE Area), а также «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах-участниках ОБСЕ». Все эти публикации можно заказать в печатном виде в БДИПЧ или найти в электронном формате на веб-сайте Бюро (http://www.osce.org/odihr). Помимо этого, готовятся к публикации руководства для наблюдателей по мониторингу средств массовой информации в период выборов, по вопросам участия национальных меньшинств в избирательном процессе, по наблюдению за регистрацией избирателей и электронным голосованием. Руководство по наблюдению за выборами 11 другим международным стандартам в области демократических выборов2, а также положениям национального законодательства. Несмотря на то, что с момента первого издания руководства в 1996 году методика БДИПЧ не претерпела кардинальных изменений, в данном шестом издании широко используются знания и практический опыт, полученные в результате наблюдения за более чем 230 выборами, на которых Бюро работало на настоящий момент. В соответствующих решениях Совета министров ОБСЕ говорится, что БДИПЧ обязано постоянно пересматривать и совершенствовать свою методику. В новом издании учтены недавние изменения в формате миссий, которые позволяют расширить географию деятельности БДИПЧ в области выборов, а также проводить наблюдение по конкретным направлениям. Новое издание руководства также рассматривает специализированные проблемы наблюдения — такие, как мониторинг средств массовой информации, электронное голосование и анализ статистических данных. Наконец, оно содержит дополнительные рекомендации по наблюдению на следующий день после выборов и по осуществлению дальнейших шагов по результатам наблюдения. Выход в свет шестого издания руководства совпадает с 20-й годовщиной принятия Копенгагенского документа и Парижской хартии для новой Европы. Таким образом, данная публикация является напоминанием о достижениях ОБСЕ в области эффективного наблюдения за выборами, а также в сфере разработки критериев демократических выборов и оценки избирательных процессов в государствах-участниках. В первом издании нашего руководства подчеркивалось, что избирательный процесс не ограничивается событиями одного дня — дня выборов. В нем также говорилось о расширении (в соответствии с Декларацией Будапештской встречи на высшем уровне 1994 года) функций БДИПЧ по осуществлению долгосрочных наблюдений за выборами до дня голосования, в день голосования и после него. Сегодня, с учетом решений Совета министров ОБСЕ, принятых в Стамбуле (1999), Порту (2002), Маастрихте (2003) и Брюсселе (2006), в шестом издании руководства особое внимание уделяется постоянным усилиям БДИПЧ, направленным то, чтобы обеспечить выполнение государствами-участниками их обязательства оперативно реагировать на рекомендации Бюро и предпринимать необходимые шаги по совершенствованию процесса демократических выборов. В течение почти пятнадцати лет, прошедших со времени публикации первого издания руководства, БДИПЧ всегда неустанно подчеркивало значение долгосрочного и ориентированного на избирательный процесс подхода к наблюдению за выборами. В сотрудничестве с государствами-участниками Бюро продолжает работу во имя достижения общей цели – проведения демократических выборов, которые отвечали бы обязательствам ОБСЕ. 2 В настоящем руководстве под «другими международными стандартами» понимаются связанные с выборами всеобщие и региональные стандарты, которые закреплены в таких договорах, как Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о правах человека, Конвенция о стандартах демократических выборов, а также Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Эти стандарты изложены и вне рамок договоров – например, во Всеобщей декларации прав человека и в других политических декларациях, а также в замечаниях общего порядка Комитета Организации Объединенных Наций по правам человека. 12 Руководство по наблюдению за выборами 1.2 Как пользоваться руководством Настоящее руководство составлено таким образом, чтобы читатель мог легко найти материал, наиболее интересный и необходимый для него. Глава 2 предлагает общую информацию о деятельности ОБСЕ в области наблюдения за выборами – в том числе, об основной цели такого наблюдения, о работе на выборах в более широком контексте прав человека и о мандате БДИПЧ. Глава 3 содержит краткий обзор обязательств ОБСЕ, других международных стандартов в области демократических выборов, а также положений национального законодательства, на основании которых БДИПЧ оценивает выборы в регионе ОБСЕ. В главе 4 представлены некоторые минимальные условия для проведения эффективного, точного и профессионального наблюдения за выборами. В ней также подробно разъясняется роль миссий по оценке потребностей. В главе 5 дается описание некоторых форматов деятельности по наблюдению за выборами – они были разработаны в целях обеспечения надлежащего учета потребностей государств-участников, а также в целях повышения качества оказываемой им помощи в области улучшения организации выборов и совершенствования избирательного законодательства. Последующие главы посвящены оперативной деятельности миссий по наблюдению за выборами и выстроены в определенной логической последовательности. В главе 6 дается описание состава и структуры стандартной МНВ. Глава 7 содержит подробное описание методики наблюдения в период, предшествующий дню выборов. Главы 8-9 излагают методику наблюдения за ходом голосования и подсчетом голосов, а также за подведением результатов выборов. Главы 10-12 посвящены периоду после дня голосования, в том числе методам составления отчетов сразу после окончания выборов, методам наблюдения за событиями в послевыборный период, а также вопросам завершения работы и закрытия миссии. Заключительные главы с 13 по 15 посвящены партнерским отношениям БДИПЧ с другими организациями, вопросам итоговой оценки выборов, а также возможным вариантам осуществления дальнейших шагов по итогам проведения выборов. Завершают руководство четыре приложения, содержащие дополнительную информацию. В приложении I приводится список всех основных обязательств ОБСЕ, связанных с проведением выборов и включенных в Копенгагенский документ 1990 года, а также в другие соответствующие документы ОБСЕ. В приложении II находится образец анкеты, которую заполняют краткосрочные наблюдатели (КН) при посещении избирательных участков. Приложение III содержит глоссарий терминов, которые обычно используются членами МНВ. В приложении IV приводится список публикаций БДИПЧ, посвященных выборам. В целом, структура настоящего руководства позволяет дать ясное описание состава миссий по наблюдению за выборами, основополагающих принципов их деятельности, а также их работы. Руководство по наблюдению за выборами 13 2. ОБСЕ/Роберто Берна Общая информация по вопросам международного наблюдения за выборами 2.1 Почему необходимо наблюдать за выборами? Будучи сообществом государств, приверженных уважению прав человека, демократии и верховенства права, ОБСЕ придает особое значение демократическим выборам как одному из основных факторов долгосрочной безопасности и стабильности. Все государства-участники ОБСЕ приняли на себя обязательство приглашать на свои выборы международных наблюдателей от других государств-участников ОБСЕ, от БДИПЧ и Парламентской ассамблеи ОБСЕ3. Таким образом, государства признают, что наблюдение может сыграть важную роль в повышении прозрачности и подотчетности выборов, а также в укреплении доверия общества к избирательному процессу. Направление наблюдателей явным образом поддерживает развитие демократических процессов и может содействовать государствам-участникам в достижении заявленной ими цели – проведению подлинно демократических выборов в соответствии с обязательствами ОБСЕ. Вместе с тем, не следует считать, что одно лишь присутствие международных наблюдателей может сделать избирательный процесс более легитимным или более 3 Это обязательство было принято в Хартии за европейскую безопасность (п. 25) на Стамбульской встреча на высшем уровне 1999 года и подтверждено в п. 10 Решения Совета министров ОБСЕ № 19/06 «Повышение эффективности ОБСЕ» (Брюссель, 6 декабря 2006 г.). Руководство по наблюдению за выборами 15 заслуживающим доверия. Однако, в целом, независимая и беспристрастная оценка со стороны международных наблюдателей может стать положительным фактором для большинства избирательных процессов. Демократические выборы – это торжество основных прав человека и, более конкретно, торжество гражданских и политических прав. Поэтому наблюдение за выборами способствует утверждению и защите этих прав. Подлинные выборы – это политическое состязание в условиях политического плюрализма, доверия, прозрачности и подотчетности, которое позволяет избирателям сделать осознанный выбор из ряда отличающихся друг от друга политических платформ. Такие выборы предполагают уважение основных свобод – свободы слова и получения информации, объединений, собраний и передвижения, – а также приверженность принципу верховенства права, включающему доступ к эффективным средствам правовой защиты. Также должна обеспечиваться свобода создавать политические партии и участвовать на равных условиях в борьбе за право занимать выборные должности; недискриминация и равенство прав всех граждан, включая лиц из числа меньшинств; свобода от запугивания и давления, а также ряд других основных прав и свобод, защита и утверждение которых входят в обязательства всех государств-участников ОБСЕ. Цель любого мероприятия БДИПЧ по наблюдению за выборами состоит в том, чтобы оценить, в какой степени данный избирательный процесс соответствует обязательствам ОБСЕ и другим международным стандартам демократических выборов, отражены ли такие обязательства в национальном законодательстве и как это законодательство выполняется. В задачи наблюдения за выборами также входит определение направлений необходимых улучшений, а также выработка конкретных и действенных рекомендаций в поддержку мер государств-участников по проведению демократических выборов в соответствии с обязательствами ОБСЕ. 2.2 Наблюдение в контексте конкретных выборов Деятельность БДИПЧ в области наблюдения за выборами демонстрирует стремление ОБСЕ оказывать помощь государствам-участникам в формировании прочных и жизнеспособных демократических институтов. Хотя традиционно основное внимание всегда уделялось наблюдению за выборами в странах, находящихся на этапе перехода к демократии, другие государства-участники ОБСЕ также получают пользу от целевого наблюдения или оценки их избирательных процессов. Следует отметить, что, согласно принципу равенства суверенных государств, сформулированному в Хельсинки в 1975 году, все 56 государств-участников в равной степени связаны одними и теми же обязательствами, которые в равной степени применяются к каждому из них. Учитывая данное положение, БДИПЧ расширяет географию своей деятельности по наблюдению за выборами во всем регионе ОБСЕ. Наблюдение за выборами входит в число видов гражданской деятельности. Тем не менее, наблюдение может проходить в обстановке недавно закончившегося конфликта – при условии, что будет обеспечено соблюдение минимальных стандартов, необходимых для того, чтобы результаты наблюдения заслуживали доверия. Это предполагает достаточный уровень безопасности обстановки, позволяющий организовать 16 Руководство по наблюдению за выборами и провести конструктивный избирательный процесс, а также дающий наблюдателям возможность свободного, беспрепятственного перемещения. Ценность наблюдения за выборами может быть сведена практически к нулю в ситуации, когда соображения безопасности не позволяют участникам наблюдения за выборами получать информацию, свободно передвигаться по стране или встречаться со всеми силами, заинтересованными в исходе выборов. В таких условиях достоверность любых результатов наблюдения может быть поставлена под сомнение. 2.3 Мандат БДИПЧ на проведение наблюдений за выборами Мандат БДИПЧ на проведение наблюдений за выборами определен в пункте 8 Копенгагенского документа 1990 года, а также подтвержден в Парижской хартии для новой Европы (1990), Документе четвертой встречи Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 1993 года, состоявшейся в Риме; в Документе Будапештской встречи на высшем уровне 1994 года, Документе Стамбульской встречи на высшем уровне 1999 года (Хартия европейской безопасности) и в Решениях 14-й встречи Совета министров ОБСЕ в Брюсселе (2006). Первоначально БДИПЧ было создано по решению Парижской встречи на высшем уровне государств-участников СБСЕ (предшественника ОБСЕ) 1990 года как Бюро по свободным выборам. Тогда в мандат Бюро входило содействие выполнению обязательств ОБСЕ конкретно в области демократических выборов, а также оказание помощи по обеспечению контактов и обмену информацией о выборах. Вскоре после своего образования Бюро приступило к осуществлению мероприятий по наблюдению за выборами в ограниченных масштабах. В 1992 году Бюро стало называться «Бюро по демократическим институтам и правам человека», а его мандат был расширен и стал включать другие аспекты человеческого измерения. В 1993 году Совет СБСЕ в Риме принял решение об «укреплении роли БДИПЧ во всеобъемлющем наблюдении за процессом выборов»4. На следующий год участники Будапештской встречи на высшем уровне, признав, что избирательный процесс не является событием одного дня, приняли решение о том, что БДИПЧ «будет играть более значительную роль в наблюдении за процессом выборов до их начала, в ходе них и по их окончании»5. Помимо этого, Будапештская встреча на высшем уровне дала БДИПЧ специальное поручение «оценивать наличие условий для свободной и независимой деятельности средств массовой информации» в период выборов, а также составить пособие для наблюдателей за выборами и «вести постоянно обновляемый календарь предстоящих выборов»6 В Хартии европейской безопасности, принятой на встрече ОБСЕ на высшем уровне, состоявшейся в Стамбуле в 1999 году, государства-участники взяли на себя 4 Документ четвертой встречи Совета СБСЕ (Рим, 1993 год), Решения, глава IV, п. 4. Текст этого и других документов ОБСЕ, на которые даются ссылки в данной публикации, можно найти на веб-сайте БДИПЧ (http://www.osce.org/odihr). См. также: Обязательства ОБСЕ в области человеческого измерения, т. I и II (сборники документов в тематическом и хронологическом порядке). Варшава, БДИПЧ ОБСЕ, 2005. URL: http://www.osce. org/publications/odihr/2005/09/16237_440_ru.pdf (т. I) и http://www.osce.org/publications/odihr/2005/09/16238_441_ru.pdf (т. II). 5 6 Заключительный документ Будапештской встречи ОБСЕ на высшем уровне, Решения, глава VIII, п. 12. Этот календарь можно найти на веб-сайте БДИПЧ (http://www.osce.org/odihr). Руководство по наблюдению за выборами 17 специальное обязательство приглашать БДИПЧ для наблюдения за их выборами. Признавая в том же документе, что наблюдение за выборами не является самоцелью, но призвано обеспечить совершенствование практики проведения выборов, государства-участники добавили еще одно важное новое обязательство: «Мы соглашаемся незамедлительно реагировать на заключения БДИПЧ с оценкой проведения выборов и его рекомендации»7. На встрече Совета министров ОБСЕ в Брюсселе в 2006 году государства-участники еще раз подтвердили мандат БДИПЧ по наблюдению за выборами 8 . 2.4 Где, за чем и когда проводить наблюдение БДИПЧ осуществляет наблюдение за выборами только в государствах-участниках ОБСЕ. Копенгагенский документ 1990 года предусматривает наблюдение за ходом общенациональных выборов, однако Хартия европейской безопасности 1999 года и решения Совета министров 2006 года расширили сферу наблюдения за выборами, опустив слово «общенациональными», что предоставило БДИПЧ мандат на наблюдение за выборами любого уровня – в случае наличия приглашения. Бюро обращает свое внимание прежде всего на прямые выборы в государственные институты общенационального уровня – такие, как президентские и парламентские, – однако оно наблюдает и за некоторыми региональными и местными выборами и референдумами. Деятельность БДИПЧ по наблюдению за выборами финансируется исключительно из сводного бюджета ОБСЕ, утверждаемого государствами-участниками ОБСЕ на основе консенсуса. Ежегодно в регионе ОБСЕ проходит множество выборов, и у БДИПЧ нет достаточных людских и финансовых ресурсов, чтобы осуществлять наблюдение за всеми этими выборами. В этой связи необходимо тщательно распределять имеющиеся ресурсы в целях максимальной эффективности их использования. Решение о проведении наблюдения за теми или иными выборами принимается по результатам работы миссии по оценке потребностей (МОП), которая предоставляет рекомендации в отношении необходимого типа, формата, длительности и объема мероприятий по наблюдению за выборами (более подробная информация приводится в разделе 4.2). В случае досрочных выборов направление МОП не всегда является возможным ввиду сокращения всех сроков. 2.5 Декларация принципов международного наблюдения за выборами Методику БДИПЧ по наблюдению за выборами поддерживает еще один документ – Декларация принципов международного наблюдения за выборами. Декларация, принятая ООН в 2005 году, была одобрена широким кругом организаций, проводящих 7 8 Хартия европейской безопасности, ук. соч., сноска 3. Решение Совета министров ОБСЕ № 19/06, ук. соч., сноска 3. 18 Руководство по наблюдению за выборами наблюдение за выборами по всему миру9. БДИПЧ стало одной из первых организаций, поддержавших данную декларацию, и тем самым еще раз продемонстрировало свое стремление применять такие методы наблюдения за выборами, которые способствовали бы обеспечению добросовестности и точности наблюдения на основе принципов независимости, беспристрастности и профессионализма, провозглашенных на встрече Совета министров ОБСЕ в 2006 году10. В Декларации подчеркиваются такие принципы, как соотнесение наблюдения за выборами с международным законодательством в области прав человека; подход к выборам как к долговременному процессу; необходимость создания минимальных условий для достоверного наблюдения за выборами; важность роли местных наблюдателей. Одновременно Кодекс поведения международных наблюдателей за выборами, прилагающийся к Декларации, согласуется с принципами Кодекса поведения наблюдателей БДИПЧ. Опираясь на указанные международные усилия и документы, Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) Совета Европы приняла руководящие принципы по признанному международным сообществом статусу наблюдателей на выборах, устанавливающие права и обязанности как местных, так и международных наблюдателей11. 9 Утверждена ООН в Нью-Йорке 27 октября 2005 года. Русский текст можно найти по адресу: http://www.osce.org/documents/ odihr/2005/11/16968_ru.pdf. Хотя данная Декларация принципов и не является официальным обязательством, подлежащим безусловному выполнению государствами, ее поддержали почти все международные организации и учреждения, регулярно проводящие наблюдения за выборами (см.на англ.: http://cartercenter.org/peace/democracy/des_endorsing_organizations.html). Декларация предлагает систему отсчета и руководящие принципы по проведению достоверного и профессионального международного наблюдения за выборами. В своем докладе «Усиление роли ООН в повышении эффективности принципа периодических и подлинных выборов и содействии демократизации» (A/64/304 (2009)), Генеральный секретарь ООН предложил и другим сторонам присоединиться к формирующемуся консенсусу в отношении этих принципов. 10 Решение Совета министров ОБСЕ № 19/06 «Повышение эффективности ОБСЕ», п. 13. 11 Guidelines on an Internationally Recognized Status for Election Observers [Руководящие принципы по признанному международным сообществом статусу наблюдателей на выборах], Venice Commission, CDL-AD(2009)059, Strasbourg, 14 December 2009. URL: http://www.venice.coe.int/ docs/2009/CDL-AD(2009)059-e.asp. Руководство по наблюдению за выборами 19 3. ОБСЕ/Йенс Ешенбахер Обязательства ОБСЕ и другие международные стандарты в области демократических выборов Руководствуясь всеобщими принципами, государства-участники ОБСЕ согласились в том, что «воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства»12. Миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами оценивают соответствие избирательных процессов в странах всего региона ОБСЕ обязательствам ОБСЕ, международным стандартам в области демократических выборов, а также национальному законодательству. Например, если государство является участником договоров ООН по правам человека, а также других международных и региональных соглашений, касающихся выборов13, то при оценке выборов в данной стране будет учитываться соблюдение и этих стандартов. 12 Документ Копенгагенской встречи Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990), п. 6. URL: http://www.osce.org/documents/ odihr/1990/06/13992_ru.pdf. 13 Например, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Руководство по наблюдению за выборами 21 3.1 Обязательства ОБСЕ Государства-участники ОБСЕ приняли на себя многочисленные обязательства по поддержке, защите и утверждению демократического правления и прав человека. Они признают, что плюралистическая демократия и верховенство права являются важнейшим условием соблюдения всех прав человека и основных свобод. Тем самым они поддерживают приверженность идеалам демократии и политического плюрализма, а также «общую решимость строить демократические общества на основе свободных выборов и верховенства закона». Государства-участники также выразили «свою убежденность в том, что полное уважение прав человека и основных свобод и развитие обществ, основанных на плюралистической демократии и верховенстве закона, является необходимым условием для обеспечения прогресса в деле создания стабильной обстановки прочного мира, безопасности, справедливости и сотрудничества, которую они стремятся утвердить в Европе»14. Государства-участники еще раз подтвердили, что демократия является неотъемлемым элементом верховенства права, и признали важность плюрализма в отношении политических организаций. Они также заявили о своей приверженности принципу четкого разделения государства и политических партий. В частности, политические партии не должны сливаться с государством15. Большинство основных обязательств, относящихся непосредственно к выборам, содержится в пунктах 6-8 Копенгагенского документа 1990 года. Вместе с тем, в ходе всех мероприятий, связанных с выборами, принимается во внимание и ряд соответствующих обязательств, имеющих отношение к широкому кругу гражданских и политических прав, вопросам верховенства права и положениям о недискриминации. Все наблюдатели должны быть знакомы с этими обязательствами, полный текст которых приводится в приложении I. В кратком изложении список требований к государствам, содержащийся в этих обязательствах, выглядит следующим образом: ii ii ii ii ii ii проводить свободные выборы с разумной периодичностью; обеспечить, чтобы все депутаты как минимум одной палаты законодательного органа избирались путем народного голосования; гарантировать всеобщее и равное избирательное право; уважать право граждан избираться на выборные должности; уважать право на создание политических партий и обеспечить, чтобы партии имели возможность состязаться друг с другом при равном отношении к ним со стороны закона и государственной власти; обеспечить, чтобы предвыборные кампании проходили в атмосфере открытости и честности, без административного нажима, запугивания или страха карательных мер в отношении кандидатов, партий или избирателей; 14 См. Документ Копенгагенской встречи, преамбула, ук. соч., сноска 12. Более подробную информацию об обязательствах ОБСЕ, касающихся выборов, можно найти в публикациях «Обязательства ОБСЕ в области человеческого измерения», ук. соч., сноска 4, и «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах-участниках ОБСЕ» (Варшава, БДИПЧ ОБСЕ, 2003, URL: http://www.osce.org/ documents/odihr/2003/10/772_ru.pdf). 15 Там же, пп. 3 и 5.4. 22 Руководство по наблюдению за выборами ii обеспечить беспрепятственный доступ к средствам массовой информации без какойлибо дискриминации; ii обеспечить тайное голосование во время выборов, честный подсчет голосов и сообщение результатов, а также обнародование итогов голосования; ii обеспечить, чтобы кандидаты, набравшие необходимое для избрания количество голосов, в надлежащем порядке вступали в соответствующую должность и оставались в ней до истечения установленного срока. Помимо этого, в пункте 8 Копенгагенского документа 1990 года указано, что присутствие на выборах наблюдателей – как иностранных, так и местных – может повысить авторитетность избирательного процесса. В документе содержится постоянно действующее приглашение от всех государств-участников ОБСЕ всем остальным государствам-участникам, а также соответствующим частным институтам и организациям, дающее право осуществлять наблюдение за ходом их общенациональных выборов. Как указывалось выше, в последующих решениях государства-участники приняли меры для обеспечения наблюдателям такого же доступа на выборы ниже общенационального уровня. Уважение основных свобод является решающим условием проведения демократических выборов и занимает важное место в документах ОБСЕ. На Копенгагенской встрече 1990 года государства-участники еще раз подтвердили, что «каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения, включая право на общение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных властей и независимо от государственных границ»16 . В 1994 году в Будапеште государства вновь заявили, что «свобода выражения своего мнения является основным правом человека и одним из основополагающих элементов демократического общества. В свете этого независимость и плюрализм средств массовой информации чрезвычайно важны для свободного и открытого общества и обеспечения подотчетности органов государственного управления». Государства-участники ОБСЕ взяли на себя обязательство обеспечивать защиту этого права17. Они также заявили, что «каждый человек имеет право на мирные собрания и демонстрации»18 и гарантированное право на ассоциацию19. Копенгагенский документ устанавливает, что любые ограничения, которые могут быть наложены на реализацию этих основных прав, должны быть предусмотрены законом и должны соответствовать международным стандартам. Другие документы ОБСЕ включают дополнительные обязательства по выборам. Например, в Декларации Лиссабонской встречи на высшем уровне 1996 года говорится о том, что фальсификация результатов выборов является нарушением прав человека и представляет собой проблему безопасности для всего региона. Декларация обязывает все государства-участники принимать меры для решения этой проблемы. Документ Стамбульской встречи на высшем уровне 1999 года еще раз обязывает государства-участники ОБСЕ «проводить свободные и честные выборы», а также содержит 16 Там же, п. 9.1. 17 18 Будапештский документ 1994 года, Решение VIII (Человеческое измерение), п. 36. Ук. соч., сноска 12, п. 9.2. 19 Там же, п. 9.3. Руководство по наблюдению за выборами 23 обязательство «в полном объеме надежно обеспечить лицам, принадлежащим к меньшинствам, право голоса и создать условия для осуществления беженцами права на участие в выборах, проводимых в стране их первоначального проживания». Как указывалось выше, государства-участники также приняли на себя обязательство оперативно предпринимать дальнейшие шаги по итогам выборов, руководствуясь оценками и рекомендациями БДИПЧ. В области прав человека и основных свобод государства-участники приняли на себя обязательство действовать в соответствии с целями и принципами, содержащимися в Уставе ООН, и с положениями Всеобщей декларации прав человека. Государства также дали слово выполнять обязательства, которыми они связаны согласно международным декларациям и соглашениям в данной области, — в том числе, обязательства, содержащиеся в международных пактах о правах человека20. Впоследствии они обратились с призывом ко всем государствам-участникам действовать в соответствии с этими международными инструментами, а к тем государствам-участникам, которые еще не присоединились к данным пактам, – рассмотреть возможность такого присоединения21. 3.2 Всеобщие инструменты в области прав человека Как указывалось выше, все государства-участники ОБСЕ обязались действовать в соответствии с целями и принципами Устава ООН и с положениями Всеобщей декларации прав человека (ВДПЧ). Устав ООН – это международный договор с обязательной юридической силой, в рамках которого государства пришли к соглашению о том, что одна из целей Организации Объединенных Наций – «осуществлять международное сотрудничество … в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам». ВДПЧ, устанавливающая право на подлинные выборы, конкретизирует положения Устава, подчеркивая их обязательную политическую и моральную силу, и повсеместно рассматривается как документ международного обычного права. Статья 21 ВДПЧ гласит: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Та же статья устанавливает, что единственной основой законной власти являются свободные выборы: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». ВДПЧ также устанавливает другие права, имеющие существенное значение для избирательного процесса, в том числе основные свободы – такие, как свобода слова, объединений и мирных собраний. Права, изложенные в ВДПЧ, были повторно подтверждены и расширены в Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП), который представляет собой договор ООН в области прав человека, ратифицированный всеми государствами-участниками ОБСЕ. Как договор, МПГПП юридически обязывает государства соблюдать его 20 21 См.: Хельсинский заключительный акт 1975 года, раздел «Декларация принципов», часть VII. См.: Мадридский документ 1983 года, раздел «Принципы». 24 Руководство по наблюдению за выборами положения. Статья 25 МПГПП наделяет каждого гражданина правом голосовать и быть избранным на государственную должность без какой-либо дискриминации. МПГПП конкретизирует многие другие гражданские и политические права, закрепленные в ВДПЧ. Подробное толкование статьи 25 МПГПП содержится в Замечании общего порядка № 25 (1996), принятом Комитетом ООН по правам человека (КПЧ)22. К другим инструментам ООН в области прав человека относятся отдельные положения, касающиеся избирательных прав, а также других прав человека, которые могут иметь отношение к выборам. Например, статья 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (МКЛРД) гарантирует каждому человеку, без различия или дискриминации, «политические права, в частности право участвовать в выборах, голосовать и выставлять свою кандидатуру». Статья 7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (КЛДЖ) гарантирует право женщин на участие в политической жизни и в выборах на равных основаниях с мужчинами. Подавляющее большинство государств-участников ОБСЕ ратифицировало МКЛРД и КЛДЖ и обязано выполнять положения этих конвенций. Некоторые государства-участники ОБСЕ также ратифицировали Конвенцию о правах инвалидов, статья 29 которой гарантирует право инвалидов «всесторонне участвовать … в политической и общественной жизни наравне с другими…», в том числе право голосовать и быть избранным. Кроме того, в Руководящих принципах ООН по вопросу о перемещении лиц внутри страны указано, что внутренне перемещенные лица обладают теми же правами, что и остальные граждане, — в том числе, правом голосовать и участвовать в государственных и общественных делах. 3.3 Региональные инструменты в области прав человека Хотя в ходе оценки выборов БДИПЧ опирается прежде всего на обязательства ОБСЕ, региональные стандарты демократических выборов также принимаются во внимание. Большинство государств-участников ОБСЕ являются также членами Совета Европы (СЕ) и, следовательно, связаны положениями Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ), а после ратификации этого документа — и протоколами к нему. На эти государства распространяются положения и других договоров, принятых СЕ, в которых могут содержаться обязательства, касающиеся проведения выборов23. Статья 3 Протокола №1 ЕКПЧ требует, чтобы государства проводили «с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». Граждане тех государств-участников ОБСЕ, которые одновременно являются членами Совета Европы, могут также обращаться в Европейский суд по правам человека, требуя компенсации в связи с нарушениями в ходе выборов, – после того, как исчерпаны все возможности средств правовой защиты внутри страны. Решения данного суда вносят вклад в толкование положений о выборах, в том числе положений соответствующих конвенций СЕ. Эти решения служат прецедентом для всех государств-членов СЕ, и им 22 23 КПЧ – орган, созданный в соответствии с МПГПП; в его обязанности входит надзор за выполнением МПГПП. Документы Совета Европы можно найти на его веб-сайте по адресу: www.coe.int. Руководство по наблюдению за выборами 25 рекомендуется их учитывать. Вместе с тем, решения Европейского суда по правам человека имеют обязательную силу лишь для тех государств-членов СЕ, в отношении которых они приняты. Помимо этого, Европейским Союзом приняты договоры, в которых есть положения о демократических выборах, — в том числе, Договор о Европейском Союзе и Хартия основных прав Европейского Союза24. Эти договоры имеют обязательную силу лишь для государств-участников ЕС. Содружество Независимых Государств (СНГ) приняло Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод25. Эта конвенция устанавливает обязательства для пяти государств-участников ОБСЕ, состоящих в СНГ и ратифицировавших данную конвенцию. Организация Американских Государств (ОАГ) приняла Американскую конвенцию о правах человека, положения которой имеют обязательную юридическую силу для подписавших и ратифицировавших ее государств26 . Конвенция закрепляет основные права и свободы, необходимые для проведения демократических выборов. Этот документ содержит обязательства для двух государств-участников ОБСЕ, являющихся членами ОАГ и ратифицировавших данную конвенцию. 3.4 Примеры хорошей практики в области проведения выборов Существуют также документы, в которых описывается передовой опыт в области проведения подлинно демократических выборов в соответствии с региональными и международными стандартами. Они не имеют обязательной юридической силы, но могут быть использованы при осуществлении деятельности, связанной с выборами, в качестве источника рекомендаций для государств-участников. Они содержат примеры того, как государство может обеспечить выполнение международных или региональных обязательств. Некоторые из этих документов имеют международное27, а некоторые – региональное28 значение. 3.5 Практическое значение Последующие разделы данной главы содержат краткое описание ряда основных принципов, закрепленных в обязательствах ОБСЕ и в других международных стандартах. О них следует особенно помнить в ходе мероприятий, связанных с выборами. Эти принципы подразумевают периодическое проведение выборов, которые являются подлинными, свободными и справедливыми, основаны на всеобщем и равном изби24 25 26 Более подробную информацию на англ. яз. можно найти по адресу: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm. Более подробную информацию можно найти на веб-сайте СНГ по адресу: http://www.cis.minsk.by. Более подробную информацию на англ. яз. можно найти на веб-сайте ОАГ по адресу: http://www.oas.org/en/default.asp. 27 Например, резолюции Генеральной ассамблеи ООН о проведении периодических и нефальсифицированных выборов или замечания общего порядка Комитета ООН по правам человека и КЛДЖ. 28 Например, рекомендации Комитета министров СЕ, другие документы Венецианской комиссии, связанные с выборами; такие документы, как Свод рекомендуемых норм при проведении выборов и Декларация Межпарламентского союза о критериях свободных и справедливых выборов. 26 Руководство по наблюдению за выборами рательном праве и осуществляются путем тайного голосования, за которым следует честный подсчет голосов и сообщение результатов. Основную ответственность за соблюдение этих стандартов несет соответствующее государство. ПЕРИОДИЧЕСКИЕ ВЫБОРЫ. Демократические выборы должны проводиться через регулярные промежутки времени, установленные законом. При этом период между выборами не должен быть необоснованно долгим. В регионе ОБСЕ максимальным приемлемым промежутком времени между выборами главы государства обычно считается семь лет, хотя на практике большинство государств предпочитает срок в четыре или пять лет. Максимальным приемлемым интервалом между выборами в нижнюю палату парламента обычно считается пять лет. ПОДЛИННЫЕ ВЫБОРЫ. Этот принцип предполагает, что избирательный процесс проходит в атмосфере уважения к основным свободам и в обстановке политического плюрализма. Также требуется, чтобы выборы проводились с соблюдением требования о подотчетности и прозрачности, а избирателям предоставлялся реальный выбор между различными политическими платформами. Таким образом обеспечивается общее доверие электората к избирательному процессу. Подлинность выборов может быть поставлена под сомнение, если не уважаются основные права и свободы, у избирателей нет подлинного выбора, отсутствует настоящее политическое состязание между политическими силами или если избиратели не имеют сколько-нибудь реальной возможности через выборы решить вопрос об отстранении определенных лиц от их государственных должностей. СВОБОДНЫЕ ВЫБОРЫ. Этот принцип требует, чтобы все граждане пользовались такими основными правами, как свобода слова, свобода объединений, свобода мирных собраний и свобода передвижения. Избиратели должны иметь возможность проголосовать, не подвергаясь запугиванию, насилию или административному вмешательству и не опасаясь возможных карательных мер. Избиратели должны иметь возможность свободно выбирать своих представителей без неправомерного влияния или давления. Ничто не должно мешать кандидатам свободно излагать свои взгляды, а избирателям – участвовать в мероприятиях избирательной кампании или получать информацию о взглядах кандидатов. Граждане должны иметь возможность свободно проводить мирные собрания в целях обсуждения или выработки политических взглядов — без неправомерных административных или бюрократических помех. Средства массовой информации должны иметь возможность свободно освещать ход избирательной кампании без вмешательства или неоправданных ограничений со стороны властей. Внутренние наблюдатели на выборах, в том числе представители отдельных кандидатов или партий и организаций гражданского общества, должны иметь возможность свободно наблюдать за всеми этапами избирательного процесса до, во время и после дня выборов. ЧЕСТНЫЕ ВЫБОРЫ. Всем участникам избирательного процесса должны быть обеспечены одинаковые условия, позволяющие им состязаться на равных. Необходимо, чтобы законодательная база отражала обязательства ОБСЕ и другие международные стандарты, а положения избирательного законодательства исполнялись честно и беспристрастно. Следует, чтобы все желающие выставить свою кандидатуру на выборную должность имели возможность сделать это и состязаться друг с другом в условиях равного и бес- Руководство по наблюдению за выборами 27 пристрастного к ним отношения со стороны закона и властей. Кандидаты и политические партии должны иметь беспрепятственный доступ к средствам массовой информации без какой-либо дискриминации, а государственные или общественные средства массовой информации должны выполнять свою особую обязанность по предоставлению достаточной, сбалансированной и беспристрастной информации, на основе которой избиратель мог бы сделать осознанный выбор. Правила финансирования избирательных кампании не должны создавать преимуществ какой-либо конкретной партии или кандидату, как и не должны быть дискриминационными по отношению к ним. Должно существовать четкое разделение между партиями и государством, а государственные ресурсы не должны недобросовестно расходоваться в пользу какого-либо кандидата или партии. Органы по проведению выборов всех уровней должны действовать профессионально, эффективно и без предубеждения. Следует, чтобы процедура голосования, подсчета голосов и сведения результатов была свободной от фальсификаций или манипуляций и обеспечивала точное отражение воли избирателей в итогах выборов. Кандидаты, партии и избиратели должны иметь доступ к средствам быстрой и эффективной защиты, включая независимые суды. Лиц, виновных в нарушении закона, следует своевременно привлекать к ответственности. Кандидаты, получившие необходимое для избрания количество голосов, должны надлежащим образом вступать в соответствующую должность. ВСЕОБЩЕЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО. Согласно этому принципу, все граждане, отвечающие критериям для участия в выборах, должны иметь право голосовать и избираться на выборные должности. Основания для ограничения права голосовать или быть избранным должны быть установлены законом. Любое такое ограничение должно быть разумным и ясно обоснованным какими-либо исключительными обстоятельствами. Приостановление или отмена избирательного права в отношении какого-либо осужденного преступника должно осуществляться по решению суда, и это решение должно быть пропорциональным тяжести и характеру преступления, лежащего в его основе. Следует обеспечить эффективную, беспристрастную, лишенную дискриминации, всеохватывающую и точную процедуру регистрации избирателей, которая гарантировала бы право голосовать всем гражданам, отвечающим критериям для участия в выборах. Не должны вводиться никакие ограничения на право представителей меньшинств, женщин или иных групп совершеннолетних граждан на участие в голосовании. Все избиратели, в том числе лица с ограниченными возможностями, должны иметь быстрый и простой доступ к избирательным участкам или другим процедурам голосования. Необходимо предусмотреть условия для участия в голосовании внутренне перемещенных лиц. В соответствии с примерами передовой международной практики, следует также рассмотреть возможность осуществления избирательных прав гражданами, проживающими за рубежом. Требования к кандидатам должны быть разумными и должны применяться без какойлибо дискриминации. Независимым кандидатам должно быть гарантировано право баллотироваться на выборные должности — в том числе, в странах, где действуют системы, основанные на пропорциональном представительстве. 28 Руководство по наблюдению за выборами РАВНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО. Это требование предполагает равноценность голосов всех граждан. В системах с пропорциональным представительством число представителей от каждого района должно быть пропорционально количеству избирателей или числу населения. В мажоритарных избирательных системах равное избирательное право означает, что избирательные округа должны быть примерно равны по количеству проживающих в них избирателей или населения. Помимо этого, в соответствии с принципом равенства избирательных прав каждый избиратель должен обладать одинаковым числом голосов: «один избиратель – один голос». В этой связи следует обеспечить меры защиты от многократного голосования. ТАЙНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ. Избиратели должны заполнять избирательные бюллетени без посторонних глаз — в кабинке для голосования — и таким образом, чтобы никто не мог увидеть заполненный бюллетень до того, как его опустят в урну, и чтобы впоследствии по нему невозможно было установить личность избирателя. Исключения возможны лишь в особых случаях – например, когда избиратель (например, инвалид или неграмотный человек) нуждается в помощи. Любое голосование за пределами кабинки для голосования ставит под вопрос тайну голосования. Не следует допускать, чтобы в кабинке для голосования находилось более одного человека, так как это ставит под вопрос тайну голосования. Открытое голосование или незаконное голосование через представителей является нарушением принципа тайного голосования. При голосовании военнослужащих или заключенных нужно исключить нарушение тайны голосования и голосование под принуждением. ЧЕСТНЫЙ ПОДСЧЕТ ГОЛОСОВ И СООБЩЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ВЫБОРОВ. В соответствии с этим принципом должностные лица, ведущие подсчет голосов и обработку результатов голосования, долж- ны выполнять свои задачи беспристрастно, эффективно и точно. Бюллетени, по которым ясно виден выбор избирателя, следует признавать действительными. Должна быть обеспечена прозрачность всех аспектов подсчета голосов. Прозрачность избирательного процесса и доверие к его результатам можно повысить, если протоколы с итогами голосования будут вывешиваться снаружи избирательного участка после завершения подсчета голосов, а подробные результаты голосования по избирательным участкам будут публиковаться в сети Интернет. Обработка результатов должна осуществляться открыто и должна поддаваться проверке на всех этапах – от уровня избирательного участка через все промежуточные уровни избирательных органов до национального избирательного органа. Следует обеспечить своевременное обнародование результатов. Любая необоснованная задержка в объявлении результатов голосования может породить сомнения в честности процесса сведения результатов и подорвать доверие населения к выборам. Руководство по наблюдению за выборами 29 4. ОБСЕ/Урдур Гуннарсдоттир Оценка условий и потребностей в проведении мероприятий, связанных с выборами БДИПЧ осуществляет свою деятельность, связанную с выборами, лишь при наличии определенных минимальных условий для осуществления эффективного, достоверного и профессионального наблюдения за выборами. Обычно мероприятиям БДИПЧ предшествует работа МОП. 4.1 Условия, необходимые для эффективного, достоверного и профессионального наблюдения Для обеспечения эффективного, достоверного и профессионального наблюдения за выборами правительству принимающей страны необходимо оказать содействие БДИПЧ, чтобы Бюро могло в полном объеме и своевременно выполнить свои обязанности. В частности, у БДИПЧ должна быть возможность сделать следующее: на основе оценки потребностей принять решение о том, какой именно вид мероприятий следует проводить в связи с данными выборами; ii определить число наблюдателей, необходимое для обеспечения широкого, географически равномерного охвата выборов в целях проведения всеобъемлющего и эффективного наблюдения до, во время и после дня голосования (число ii Руководство по наблюдению за выборами 31 ii ii ii ii ii ii ii ii наблюдателей определяется по итогам оценки потребностей – см. раздел 4.2 «Миссия по оценке потребностей»); получить аккредитацию для всех своих наблюдателей в рамках простой и свободной от дискриминации процедуры; сформировать миссию в сроки, позволяющие провести долгосрочное наблюдение за всеми этапами избирательного процесса; своевременно получить от государственных органов всех уровней всю необходимую информацию, касающуюся избирательного процесса; провести встречи с представителями исполнительной, законодательной и судебной власти как общегосударственного, так и местного уровня; с кандидатами, представителями всех политических партий, гражданского общества и средств массовой информации, а также со всеми иными лицами и группами по выбору Бюро на общегосударственном, региональном и местном уровнях; иметь возможность свободного перемещения во все регионы страны до, во время и после выборов без какого-либо ограничения и без предварительного уведомления; иметь возможность работать в безопасной обстановке, обеспечивающей конструктивность избирательного процесса; иметь беспрепятственный доступ во все избирательные округа, избирательные комиссии, а также в центры подсчета голосов и обработки результатов по всей стране; иметь возможность издавать публичные заявления и отчеты. С учетом того, что Копенгагенский документ ОБСЕ предусматривает постоянно действующее приглашение для наблюдателей, официальное приглашение наблюдать за выборами в принципе не требуется. Тем не менее, существующая практика такова, что государства-участники ОБСЕ своевременно присылают БДИПЧ письменное приглашение в знак подтверждения собственных обязательств и готовности принять международных наблюдателей. Когда перечисленные основные условия отсутствуют, это существенным образом препятствует проведению достоверного, эффективного и профессионального наблюдения за выборами, и в результате БДИПЧ может отказаться от развертывания миссии по наблюдению за данными выборами. 4.2 Миссия по оценке потребностей Миссия по оценке потребностей (МОП) обычно направляется в страну за несколько месяцев до начала конкретных выборов для того, чтобы оценить предвыборную обстановку, включая подготовку к выборам. Ее задача – выработать рекомендации относительно целесообразности проведения мероприятий, связанных с выборами, и, если такие мероприятия необходимы, определить, какой именно их формат лучше всего отвечает выявленным потребностям. Поскольку формально МОП не является частью процесса наблюдения, то, в целях обеспечения своевременной подготовки к возможному наблюдению за выборами, она может быть направлена в страну до получения письменного приглашения от соответствующего государства-участника ОБСЕ. Период 32 Руководство по наблюдению за выборами работы МОП составляет несколько дней. В такую миссию входят сотрудники Отдела по выборам БДИПЧ, а также, если это необходимо, эксперты по оперативным вопросам, вопросам безопасности и другие специалисты. На основании Договора о сотрудничестве, заключенного в 1997 году между БДИПЧ и Парламентской ассамблеей ОБСЕ (ПА ОБСЕ), Бюро направляет МОП после консультаций с ПА ОБСЕ. Иногда представители Ассамблеи тоже участвуют в работе МОП. Обычно МОП проводит встречи с представителями избирательных органов и органов государственной власти (Министерства иностранных дел; других институтов, имеющие отношение к проведению выборов, – например, Министерства внутренних дел или Министерства по делам местного управления; институтов, работающих по проблемам меньшинств, прав человека и т.д.). Также члены миссии встречаются с представителями политических партий, средств массовой информации, организаций гражданского общества и (в соответствующих случаях) с сотрудниками миссий ОБСЕ на местах, а также с дипломатическими представителями государств-участников ОБСЕ и с представителями других соответствующих международных организаций. При подготовке рекомендаций относительно деятельности, связанной с данными выборами, МОП учитывает ряд следующих критериев: ii ii ii ii ii ii ii ii наличие описанных выше минимальных условий для проведения эффективного, достоверного и профессионального наблюдения за выборами; политический плюрализм избирательного процесса; уважение основных свобод; доверие общества к избирательному процессу; прозрачность избирательного процесса; плюрализм средств массовой информации; степень выполнения рекомендаций БДИПЧ по итогам предыдущих выборов; польза от возможных действий БДИПЧ по наблюдению за выборами. В зависимости от того, в какой степени обстановка в стране удовлетворяет этим критериям, МОП может рекомендовать один из возможных форматов деятельности, связанной с выборами. Среди них – полномасштабная миссия по наблюдению за выборами; ограниченная миссия по наблюдению за выборами; миссия по оценке выборов или же развертывание группы экспертов (более подробное описание указанных видов деятельности приводится в главе 5). Выбор формата действий, связанных с выборами, определяется потребностями данного государства-участника и предполагаемой пользой от присутствия БДИПЧ на выборах. МОП должна выбрать наиболее эффективный способ использования ресурсов БДИПЧ, который позволил бы оказать данному государству-участнику наиболее действенную помощь в области совершенствования избирательного процесса и максимально повысить пользу от мероприятий Бюро, связанных с выборами. МОП может прийти к выводу, что присутствие БДИПЧ не принесет особой пользы конкретному избирательному процесса. Это бывает в ситуации, когда стороны, заинтересованные в исходе выборов, выражают доверие к избирательному процессу; когда Руководство по наблюдению за выборами 33 данная страна уже имеет историю проведения подлинных выборов; когда в стране существуют эффективные демократические институты, свободные и независимые средства массовой информации и развитое гражданское общество, и они способны справиться с проблемами, которые могут возникнуть в ходе избирательного процесса. В такой ситуации МОП может рекомендовать не проводить никаких мероприятий в связи с данными выборами. Существует и ряд других обстоятельств, при которых МОП может рекомендовать отказаться от проведения каких-либо мероприятий, связанных с выборами. Например, в данной стране может отсутствовать подлинный политический плюрализм и уважение к основным правам человека и свободам, что делает невозможным свободное и честное состязание между соперниками, представляющими разные политические направления. Если данное государство-участник не выполнило предыдущие рекомендации БДИПЧ, то очередные действия Бюро могут не иметь смысла, так как новые рекомендации, подготовленные по итогам выборов, скорее всего, будут такими же, как предыдущие. Неблагополучная ситуация с точки зрения безопасности или иные факторы, влияющие на ситуацию в данном государстве-участнике ОБСЕ, могут помешать БДИПЧ провести эффективное, достоверное и профессиональное наблюдение за выборами, а также дать беспристрастную и независимую оценку данных выборов. Рекомендации относительно конкретного формата, объема и масштаба того или иного мероприятия, связанного с выборами, включаются в отчет МОП, который распространяется среди всех государств-участников ОБСЕ и публикуется на веб-сайте БДИПЧ. В отчете указывается число экспертов, необходимых для выполнения задач предполагаемой миссии, а также число долгосрочных наблюдателей (ДН) и краткосрочных наблюдателей (КН), которые могут быть запрошены у государств-участников в целях обеспечения всестороннего наблюдения за выборами. При определении оптимального числа ДН и КН (если такие наблюдатели требуются) МОП может учитывать несколько факторов. К ним относится тип выборов, количество избирательных округов, общее число избирателей, географические особенности страны, структура органов по проведению выборов на уровне ниже общенационального; количество избирательных участков; количество отчетов от наблюдателей, необходимое для получения статистически репрезентативной выборки данных с избирательных участков, а также информация о том, насколько оптимальным было число наблюдателей в составе предыдущих миссий БДИПЧ в данной стране. Необходимо, чтобы отчет МОП включал предварительную оценку хода подготовки к выборам, в том числе следующую информацию: степень выполнения рекомендаций, предложенных БДИПЧ по итогам предыдущего наблюдения за выборами; ii обстановка перед выборами, включая степень соблюдения государством прав человека и основных свобод в тех аспектах, которые имеют отношение к предстоящим выборам; ii законодательная база выборов, в том числе любые поправки, сделанные с момента последних выборов (там, где это возможно или имеет смысл, БДИПЧ должно подготовить отдельный анализ избирательного законодательства); ii 34 Руководство по наблюдению за выборами ii ii ii ii ii ii ii состав и структура органов по проведению выборов, уровень их подготовки к данным выборам и степень общественного и политического доверия к беспристрастности, независимости, эффективности и профессионализму их работы; уровень политического плюрализма, а также степень, в которой список кандидатов и партий, готовых состязаться на данных выборах, предоставляет избирателям подлинный выбор; состояние средств массовой информации и их ожидаемая роль в данных выборах; наличие эффективной системы сдержек и противовесов, включающей плюралистические и независимые средства массовой информации, доступ к эффективным средствам правовой защиты, сильное гражданское общество и осуществление внутреннего наблюдения за выборами; любые сомнения в отношении выборов, высказанные заинтересованными сторонами, а также другие важные вопросы в данной области – например, вопросы регистрации избирателей, процесс регистрации кандидатов или партий, участие женщин, участие меньшинств и осуществление внутреннего наблюдения за выборами; степень уверенности собеседников в том, что наблюдение БДИПЧ за данными выборами может быть ценным и полезным; общая ситуация в области безопасности. Руководство по наблюдению за выборами 35 5. ОБСЕ/Роберто Берна Обеспечение потребностей государств-участников ОБСЕ За последние годы БДИПЧ внесло изменения в свою деятельность по наблюдению за выборами и разработало несколько новых форматов деятельности в области выборов. Целью этих изменений было получить возможность эффективно реагировать на потребности государств-участников, повысить качество оказываемой им помощи по совершенствованию практики проведения выборов, максимально повысить отдачу от присутствия БДИПЧ на выборах, а также получить возможность оценивать избирательные процессы в большем числе государств-участников, не увеличивая при этом объем необходимых ресурсов. 5.1. Миссия по наблюдению за выборами В случаях, когда МОП приходит к выводу, что заинтересованные силы в данной стране не в полной мере доверяют органам по проведению выборов, избирательному процессу в целом и процедурам дня голосования и что присутствие наблюдателей может повысить доверие общества к выборам, она может рекомендовать направить в эту страну полномасштабную миссию по наблюдению за выборами (включая ДН и КН). Миссия БДИПЧ по наблюдению за выборами – это наиболее всеобъемлющая форма деятельности БДИПЧ в этой области. МНВ оценивает проведение выборов с точки зрения их соответствия обязательствам ОБСЕ, другим международным стандартам демократических выборов, а также положениям национального законодательства. Помимо этого, Руководство по наблюдению за выборами 37 такая миссия предлагает конкретные рекомендации по возможным улучшениям в области проведения выборов. Обычно в состав стандартной МНВ входит основная группа экспертов, а также группы ДН и КН. Следует отметить, что если уже после формирования МНВ новое развитие событий покажет, что проведение наблюдения в день выборов не имеет смысла или что ограничения в работе наблюдателей делают комплексное и достоверное наблюдение невозможным, БДИПЧ может принять решение не направлять КН на данные выборы. Обычно МНВ приступает к работе за 6-8 недель до дня голосования и отслеживает все основные аспекты избирательного процесса. К таким аспектам относится законодательная база, система регистрации кандидатов и избирателей, ход избирательной кампании, роль средств массовой информации (включая всеобъемлющий мониторинг СМИ), работа избирательных органов, разрешение споров, связанных с выборами; участие женщин и национальных меньшинств; процесс голосования, подсчета голосов и обработки результатов в день выборов, а также прием и рассмотрение жалоб и апелляций, поданных после выборов. До дня выборов МНВ публикует промежуточные отчеты, а сразу же после дня выборов – заявление о предварительных выводах и заключениях, обычно подготовленное совместно с партнерской организацией (или организациями), с которой она образует международную миссию по наблюдению за выборами. Полный итоговый отчет публикуется приблизительно через два месяца после завершения данного избирательного процесса. В итоговом отчете содержатся конкретные рекомендации по совершенствованию процесса проведения выборов. Подробное описание структуры МНВ и методики наблюдения в день выборов и в период после выборов представлены в главах 6-12. 5.2. Ограниченная миссия по наблюдению за выборами Ограниченная миссия по наблюдению за выборами (ОМНВ), которая не задействует КН в день выборов, может быть развернута в стране, где, по мнению МОП, в день выборов на избирательных участках скорее всего не возникнут серьезные, массовые проблемы, но где наблюдение за всем долговременным избирательным процессом в масштабах страны может все-таки привести к выработке полезных рекомендаций. К таким выводам МОП приходит в тех случаях, когда во время своей работы она убедится в наличии высокого уровня доверия общества к мероприятиям дня выборов и не услышит опасений насчет возможных систематических нарушений в этот день. В таких ситуациях МОП считает, что положительный эффект от наблюдения за данными выборами будет получен, главным образом, в рамках долгосрочного наблюдения. С другой стороны, решение о ОМНВ может быть принято и тогда, когда МОП придет к выводу об отсутствии в данной стране условий для проведения эффективного наблюдения в день голосования – главным образом, ввиду отсутствия подлинного политического плюрализма и реального выбора у избирателей – и о том, что развертывание КН не принесет никакой практической пользы. Однако комплексная оценка избирательного процесса и выработка последующих рекомендаций может, тем не ме- 38 Руководство по наблюдению за выборами нее, помочь в совершенствовании этого процесса – особенно в ситуации, когда имеется достаточная политическая воля к ведению диалога после выборов, посвященному рекомендациям по совершенствованию общей системы проведения выборов. При таком формате наблюдений за выборами основная группа миссии направляется в столицу страны, проводящей выборы, а в регионы командируются ДН. КН для наблюдения в день голосования не привлекаются. По длительности срок работы ОМНВ совпадает со сроком работы стандартной МНВ, что дает возможность отследить все долгосрочные аспекты избирательного процесса. Во всем остальном ОМНВ ничем не отличается от стандартной МНВ – у нее тот же состав основной группы, та же схема подбора сотрудников и инструктирования и развертывания ДН; те же задачи по мониторингу средств массовой информации и составлению отчета о выводах миссии. Поскольку деятельность ОМНВ нацелена на долгосрочное наблюдение, такая миссия проводит оценку долгосрочного избирательного процесса с точки зрения его соответствия обязательствам ОБСЕ, другим международным стандартам и национальному законодательству. При этом в функции ОМНВ не входит систематическое и комплексное наблюдение в день выборов. 5.3. Миссии по оценке выборов Еще одной инициативой, предпринятой БДИПЧ в целях осуществления своего мандата, является создание миссий по оценке выборов (МОВ). В задачу МОВ входит не комплексное наблюдение за всем избирательным процессом, а отслеживание конкретных проблем, выявленных МОП. Вместо того, чтобы составлять общие выводы о соответствии тех или иных выборов обязательствам ОБСЕ, другим международным стандартам и национальному законодательству, МОВ проводит оценку этих конкретных проблем, опираясь на данные стандарты. В своем итоговом отчете МОВ отмечает возможные отклонения от соответствующих стандартов, а также предлагает рекомендации по совершенствованию данного избирательного процесса. Как правило, МОВ направляется в такие страны, где стороны, заинтересованные в исходе данных выборов, выражают полное доверие к избирательному процессу, к беспристрастности и прозрачности действий избирательных органов. При этом МОП в своем отчете указывает на наличие в стране политического плюрализма, уважения основных свобод, эффективных демократических институтов, свободных и независимых средств массовой информации и развитого гражданского общества. Хотя долгосрочное присутствие миссий БДИПЧ в таких странах или систематическое направление в них КН может не принести никакой особой пользы, все же в них могут быть выявлены проблемы, на которые БДИПЧ стоит обратить свое внимание. Эти проблемы могут касаться законодательной базы выборов, условий деятельности СМИ, прав меньшинств, финансирования избирательных кампаний, применения новых технологий для голосования и подсчета голосов, разрешения споров по поводу выборов. Могут иметь место и другие конкретные проблемы, требующие внимания. С другой стороны, МОВ может быть развернута и в таком государстве-участнике, где есть желание вести диалог с внутренними силами, заинтересованными в ис- Руководство по наблюдению за выборами 39 ходе выборов, но отсутствует политический плюрализм, который обеспечивал бы избирателям подлинный выбор между соперничающими политическими силами; не выполнены предыдущие рекомендации БДИПЧ; отсутствует прогресс в деле сближения законодательной базы выборов с обязательствами ОБСЕ; или где проведение даже ограниченного мероприятия по наблюдению за выборами вряд ли даст какой-либо положительный эффект. Обычно в состав МОВ входит группа примерно из десяти экспертов, которые проводят в стране и некоторых ее регионах около двух недель, включая день выборов. Однако фактический формат и объем деятельности МОВ зависит от конкретной проблемы – поэтому размер, состав и длительность пребывания в стране у таких миссий могут быть разными. Экспертные знания и опыт членов МОВ должны соответствовать задачам данной миссии. Обычно в нее входят, как минимум, глава миссии, заместитель главы миссии, а также эксперты по правовым вопросам, политическим вопросам и по вопросам выборов. Хотя МОВ обычно не занимаются мониторингом средств массовой информации, в состав каждой миссии должен входить эксперт по СМИ, который составляет отчет о структуре и деятельности СМИ, а также о регулировании их работы во время выборов. Члены миссии обычно направляются на несколько дней за пределы столицы группами по два человека. Их цель – сбор информации, а также оценка подготовки к выборам и ведения избирательной кампании на региональном уровне. Помимо этого, члены миссии посещают несколько избирательных участков в день выборов, однако они не проводят какого-либо систематического и комплексного наблюдения за ходом выборов в этот день. В связи с ограниченностью сферы применения МОВ и сокращенным сроком ее пребывания в стране, такая миссия не стремится представить свои замечания по избирательному процессу в столь же полной форме, что и миссия по наблюдению за выборами. МОВ не публикует промежуточных отчетов и не делает публичных заявлений непосредственно после дня выборов, а также не проводит пресс-конференций. Тем не менее, примерно через два месяца после завершения избирательного процесса МОВ публикует итоговый отчет. В отчет входят конкретные рекомендации по совершенствованию избирательного процесса. 5.4. Группы экспертов Могут возникнуть уникальные обстоятельства, при которых все вышеописанные форматы действий не будут в достаточной мере отвечать выявленным потребностям. В таких случаях БДИПЧ может принять решение о развертывании группы экспертов. Это могут быть случаи, когда невозможно применить обычные методы БДИПЧ по наблюдению за выборами (например, в ходе выборов наднационального уровня – таких, как выборы в Европейский парламент 2009 года). Группы экспертов также могут быть задействованы в ситуациях, когда БДИПЧ не проводит наблюдения за выборами. Например, Бюро может направить группу экспертов в поддержку миссии ОБСЕ в какой-либо стране (по ее просьбе) во время дополнительных выборов в парламент. Это делается, когда необходимо расширить экспертные знания и опыт данной миссии ОБСЕ и усилить ее потенциал в области составления отчета по данным выборам. 40 Руководство по наблюдению за выборами Срок работы групп экспертов менее продолжителен по сравнению с длительностью других мероприятий по наблюдению за выборами. Обычно группа экспертов прибывает на место за несколько дней до выборов и покидает страну вскоре после их завершения. Хотя, как правило, такие группы не публикуют отчетов и не делают публичных заявлений, в некоторых обстоятельствах может быть полезным, чтобы группа экспертов представила публичный отчет со своими выводами, в том числе с конкретными рекомендациями по улучшению ситуации29. 5.5 Общие характеристики мероприятий БДИПЧ, связанных с выборами а. Набор сотрудников Сотрудники для участия в мероприятиях БДИПЧ, связанных с выборами и проводящихся на местах, набираются в рамках открытой процедуры. До начала каждого мероприятия (обычно после публикации отчета МОП) БДИПЧ публикует на своем веб-сайте приглашение к подаче заявлений, и на контрактной основе нанимает членов основной группы миссии из числа подавших заявление, основываясь на их опыте и уровне квалификации. При этом также принимаются во внимание гражданство и пол кандидатов – в целях диверсификации состава групп. Всех подающих заявление просят зарегистрироваться в реестре экспертов БДИПЧ30. Государства-участники ОБСЕ командируют в распоряжение БДИПЧ как долгосрочных, так и краткосрочных наблюдателей. При формировании каждой МНВ Бюро направляет всем государствам вербальную ноту с запросом на командирование ДН и КН для участия в данной конкретной миссии. В целях диверсификации состава наблюдателей с географической точки зрения принято правило, что государство-участник имеет право командировать не более 10% от общего числа требуемых ДН и КН. Помимо этого, набор некоторых ДН и КН осуществляется через внебюджетный фонд БДИПЧ, созданный в 2001 году в целях диверсификации состава МНВ. Этот фонд исключительно важен для Бюро в его усилиях по диверсификации состава МНВ, поскольку благодаря ему гарантируется участие наблюдателей из государств Восточной и Юго-Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии31. Это позволяет расширить экспертный потенциал миссий по наблюдению за выборами – нередко за счет граждан тех государств-участников, которые редко командируют своих наблюдателей. Наблюдатели на выборах от БДИПЧ должны быть гражданами государств-участников ОБСЕ. Иногда Бюро принимает в качестве краткосрочных приглашенных наблюдателей 29 В 2004, 2005 и 2009 гг. Постоянный совет ОБСЕ поручал БДИПЧ направлять группы по поддержке выборов на выборы в Афганистан, который входит в число государств-партнеров ОБСЕ по сотрудничеству. 30 БДИПЧ рекомендует, чтобы заинтересованные специалисты регулярно обновляли свою персональную информацию в базе данных экспертов БДИПЧ, так как это облегчает набор сотрудников для миссий. Иногда у Бюро возникает необходимость набирать специалистов непосредственно из этой базы данных. 31 В 2010 году средствами из данного фонда могут воспользоваться представители 17 государств-участников ОБСЕ: Албании, Азербайджана, Армении, Беларуси, Боснии и Герцеговины, Грузии, Казахстана, Кыргызстана, бывшей югославской Республики Македония, Молдовы, Сербии, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана, Хорватии, Черногории и Украины. Руководство по наблюдению за выборами 41 представителей государств-партнеров ОБСЕ по сотрудничеству32. В целях обеспечения нейтралитета миссий методика БДИПЧ запрещает использовать в качестве наблюдателей на выборах граждан данной страны. Поскольку рабочим языком всех МНВ является английский, все члены миссий, включая ДН и КН, должны владеть как разговорным, так и письменным английским языком. Владение вторым языком, широко распространенным в районе работы миссии, считается преимуществом. Конкретную информацию о каждой МНВ можно найти на специальной веб-странице, которая создается после развертывания данной миссии33. б. Кодекс поведения наблюдателей БДИПЧ Кодекс поведения наблюдателей за выборами был разработан, чтобы обеспечить соответствие поведения всех членов МНВ самым высоким профессиональным и личным стандартам, а также требованиям, предъявляемым к независимым и беспристрастным наблюдателям. Роль наблюдателя сводится к наблюдению и предоставлению отчетов. Наблюдатели не уполномочены давать какие-либо указания, помогать или вмешиваться в процессы голосования, подсчета голосов, сведения результатов или в другие аспекты избирательного процесса. При получении аккредитации все наблюдатели БДИПЧ обязаны подписать Кодекс поведения наблюдателей. Кодекс имеет обязательную силу для всех наблюдателей БДИПЧ, и любое серьезное нарушение его положений влечет за собой немедленный отзыв аккредитации данного наблюдателя. КОДЕКС ПОВЕДЕНИЯ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ БДИПЧ АА Наблюдатели должны сохранять строгую непредвзятость при исполнении своих обязанностей и ни в коем случае не должны выражать или демонстрировать предубеждения или предпочтения по отношению к властям, партиям, кандидатам или по отношению к каким-либо спорным вопросам, возникающим в процессе выборов. АА Наблюдатели должны выполнять свои обязанности в ненавязчивой манере и не должны вмешиваться в избирательный процесс. Наблюдатели могут задавать вопросы представителям избирательных органов и могут привлекать их внимание к несоблюдению правил, но они не должны давать никаких указаний или предпринимать действия, расходящиеся с решениями избирательных властей. АА Наблюдатели должны выполнять свои обязанности в течение всего дня голосования, включая наблюдение за процессом подсчета голосов, и, если они получили соответствующие инструкции, они должны наблюдать за следующей стадией сведения результатов. АА Заключения наблюдателей должны быть основаны на их личных наблюдениях или на ясных и убедительных фактах и доказательствах. АА Наблюдатели не должны давать никаких комментариев представителям средств массовой информации об избирательном процессе или о сути своих наблюдений. Любые комментарии представителям СМИ должны ограничиваться общей информацией о работе миссии и о роли наблюдателей. 32 Решение № 233 Постоянного совета ОБСЕ от 11 июня 1998 г. и Декларация Совета министров ОБСЕ о государствах-партнерах ОБСЕ по сотрудничеству (MC.DOC/1/07), п. 12 (Мадрид, 2007). 33 Веб-страницы отдельных МНВ можно найти на веб-сайте БДИПЧ (http://www.osce.org/odihr). 42 Руководство по наблюдению за выборами АА Наблюдатели не должны подвергать себя необоснованному или чрезмерному риску. Личная безопасность каждого наблюдателя является приоритетом над любыми другими соображениями. АА Наблюдатели должны иметь при себе удостоверение, выданное правительством или избирательной комиссией, и должны его предъявлять по просьбе любых представителей властей. АА Наблюдатели должны соблюдать все государственные законы и правила. АА Наблюдатели должны всегда демонстрировать высочайший уровень личного благоразумия и профессионализма. АА Наблюдатели должны присутствовать на всех инструктивных совещаниях и совещаниях по подведению итогов, соблюдать план размещения и следовать всем остальным инструкциям, которые дает им миссия БДИПЧ по наблюдению за выборами. Согласно Кодексу поведения наблюдателей, все наблюдатели должны строго следовать плану развертывания миссии и всем инструкциям по безопасности. Помимо этого, наблюдателям должны соблюдать Кодекс поведения ОБСЕ и инструкции ОБСЕ по созданию профессиональной рабочей атмосферы, запрещающие притеснения, сексуальные домогательства и дискриминацию. Эти документы обязывают сотрудников демонстрировать самый высокий уровень личных качеств и профессионального поведения и действовать беспристрастно. Ко всем сотрудникам надлежит относиться одинаково и с уважением, независимо от их пола, «расы», религиозных убеждений или верований, национальности, этнического или социального происхождения, возраста, сексуальной ориентации, семейного положения или иных аспектов личного статуса. Указанными документами строго запрещается любое поведение, имеющее признаки притеснения, сексуального домогательства или дискриминации. в. Контакты со средствами массовой информации Представители средств массовой информации нередко обращаются к наблюдателям до дня выборов или непосредственно в день голосования с просьбой прокомментировать ход избирательного процесса. Кодекс поведения наблюдателей запрещает давать средствам массовой информации личные комментарии по поводу собственных наблюдений. Наблюдателям строго запрещено сообщать журналистам суть их собственных наблюдений и выводов. Согласно инструкциям БДИПЧ, содержательные комментарии средствам массовой информации могут давать лишь глава миссии или ответственные представители БДИПЧ. В случае, если какой-либо наблюдатель станет обсуждать содержание собственных выводов с представителями СМИ или предложит им свои комментарии по поводу выборов, направившее такого наблюдателя государство получит уведомление об этом факте, а аккредитация наблюдателя может быть немедленно отозвана. Однако, если тот или иной наблюдатель окажется объектом непрошенного внимания прессы, в своих ответах на вопросы журналистов ему следует недвусмысленно заявить, что он может предоставить лишь некоторую общую информацию о собственной роли как наблюдателя, и что наблюдатели ОБСЕ не могут обсуждать какие-либо вопросы по Руководство по наблюдению за выборами 43 существу или делиться личными выводами. Наблюдатели должны также воздерживаться от публичного сопоставления данных выборов с любыми иными выборами, которые они могли наблюдать в данной или в любой другой стране. В своих общих комментариях средствам массовой информации наблюдатель может сообщить следующее: ii ii ii ii ii что для наблюдателя было бы неуместно высказываться о собственных впечатлениях или выводах, поскольку каждый наблюдатель видит лишь незначительный фрагмент общей картины голосования в масштабе страны, и что отчет данного обозревателя будет учитываться вместе с множеством других отчетов, с тем чтобы данная МНВ могла сделать общие заключения на основе всех отчетов; что все государства ОБСЕ обязались приглашать наблюдателей на выборы, признав, что наблюдение способствует повышению прозрачности выборов и укреплению доверия общества к избирательному процессу; информацию об общем количестве КН БДИПЧ, участвующих в наблюдении, и о количестве стран, которые их направили (эта информация предоставляется КН на инструктивных совещаниях); примерное число участков для голосования, которые наблюдатель планирует посетить; в соответствующих случаях – информацию о том, что после выборов может состояться пресс-конференция, на которой будут объявлены предварительные выводы МНВ, и что на нее приглашаются представители всех средств массовой информации. Если тот или иной представитель СМИ настаивает на получении информации или комментариев, которые выходят за рамки перечисленного выше, следует рекомендовать ему обратиться к главе миссии. Наблюдатель, предоставивший любые комментарии общего характера средствам массовой информации, должен записать имя журналиста и название средства массовой информации, которое он представляет. 44 Руководство по наблюдению за выборами 6. ОБСЕ/Татьяна Богусевич Структура миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами В состав МНВ БДИПЧ входит основная группа экспертов, а также ДН и КН. Развертывание МНВ осуществляется под общим руководством директора БДИПЧ. Более подробная информация о конкретных участниках основной группы, а также о ДН и КН и их соответствующих обязанностях приводится ниже. 6.1 Основная группа Офис МНВ открывается в столице принимающей страны приблизительно за 6-8 недель до дня выборов. Здесь базируется основная группа миссии, в которую могут входить 10-15 международных экспертов (в зависимости от масштабов МНВ и от конкретных обстоятельств данных выборов). Основная группа состоит из двух подразделений – аналитического и оперативного. В состав аналитической группы входит глава миссии, у которого обычно есть заместитель. В очень крупных МНВ у главы миссии может быть более одного заместителя; также в состав миссии может быть включен сотрудник по подготовке отчетов. Список специалистов, входящих в аналитическую часть основной группы, включает эксперта по вопросам выборов, эксперта по политическим вопросам, эксперта по юридическим вопросам, эксперта по средствам массовой информации, эксперта по вопросам статистики, координатора группы ДН и, в некоторых случаях, координатора по связям с Руководство по наблюдению за выборами 45 парламентами. В целях укрепления аналитического потенциала миссии по конкретным вопросам, имеющим значение в контексте данных выборов, в состав основной группы на все время работы миссии или ненадолго могут быть назначены и другие специалисты – по вопросам участия женщин или национальных меньшинств в политической жизни, по вопросам регистрации избирателей, по новым технологиям голосования или по финансированию избирательных кампаний (в случаях, когда эти темы требуют особого внимания). В состав оперативного подразделения входят эксперт по оперативным вопросам, координатор по закупкам и заключению контрактов, специалист в области безопасности и специалист по финансовым вопросам. Описание конкретных обязанностей членов основной группы приводится ниже. Регулярную связь между МНВ и БДИПЧ и предоставление миссии всей необходимой поддержки из штаб-квартиры Бюро в Варшаве осуществляет советник по вопросам выборов БДИПЧ, ответственный за данные выборы.. 6.1.1 Аналитическое подразделение Глава миссии возглавляет всю деятельность МНВ по оценке соответствия всех аспектов данного избирательного процесса обязательствам ОБСЕ и другим международным стандартам в области демократических выборов, а также национальному законодательству. Глава миссии отвечает за текущую деятельность МНВ, работает в тесном сотрудничестве с Отделом по выборам БДИПЧ и осуществляет общее руководство МНВ, в том числе решает финансовые вопросы. Главу миссии назначает директор БДИПЧ по результатам процедуры найма. Глава миссии осуществляет контроль за работой миссии, включая следующие аспекты: ii ii ii ii ii ii ii установление и поддержание контактов с государственными органами, органами по проведению выборов, основными политическими партиями, кандидатами, гражданским обществом, другими группами наблюдателей, местным дипломатическим сообществом и международными организациями; деятельность основной группы экспертов, а также ДН и КН; отношения со средствами массовой информации, включая подготовку публичных заявлений МНВ (по согласованию с официальным представителем БДИПЧ); подготовка промежуточных отчетов с описанием основных проблем и событий в период перед выборами; проведение брифингов для парламентских делегаций и тесное сотрудничество с ними (в соответствующих случаях); подготовка заявления о предварительных выводах и заключениях, а также пресс-релиза – совместно с руководителями других делегаций-партнеров (в соответствующих случаях); подготовка итогового отчета, который должен быть опубликован примерно через два месяца после завершения избирательного процесса. 46 Руководство по наблюдению за выборами По прибытии миссии в принимающую страну БДИПЧ публикует заявление для прессы с объявлением о начале работы данной МНВ. В большинстве случаев глава миссии проводит пресс-конференцию, на которой представляет саму миссию и ее работу. Пресс-конференция дает возможность объяснить цель работы миссии и рассказать о методике наблюдения за выборами, применяемой БДИПЧ, а также объявить о готовности миссии встретиться со всеми заинтересованными сторонами в целях получения информации об избирательном процессе. Заместитель главы миссии обычно выполняет функции начальника штаба. Он обеспечивает эффективную общую координацию деятельности МНВ, помогая главе миссии в выполнении оперативных и общих административных обязанностей, а также, при необходимости, замещает главу миссии. В числе прочего, в функции заместителя главы миссии входит следующее: руководство всеми аспектами деятельности ДН и КН, включая подготовку инструктивных совещаний и материалов, утверждение окончательной редакции анкет для наблюдателей, разработку сбалансированного и репрезентативного плана развертывания наблюдателей, проведение различных совещаний по подведению итогов; ii координация составления промежуточных отчетов, предварительного заявления и итогового отчета – эта работа выполняется совместно с главой миссии и Отделом по выборам БДИПЧ. (В состав крупных МНВ может быть включен сотрудник по подготовке отчетов, в задачу которого входит составление отчетов и координация приготовлений для работы КН; это дает заместителю главы миссии возможность сосредоточиться на вопросах управления работой миссии. В небольших МНВ заместитель главы миссии может в то же время быть одним из специалистов из состава миссии, чья деятельность описана ниже.) ii Специалист по вопросам выборов ii ii ii ii ii оценивает работу избирательных органов принимающей страны в контексте национального законодательства, обязательств ОБСЕ и других международных стандартов; выполняет функции основного контактного лица МНВ по связям с избирательными органами и посещает все заседания национальных избирательных органов; оценивает эффективность работы этих органов, их независимость от исполнительной власти, а также прозрачность и беспристрастность их деятельности; отслеживает различные этапы избирательного процесса, включая окончательное подведение итогов голосования, с точки зрения соответствия правовым нормам и административным процедурам; отвечает за первоначальную разработку анкет для наблюдателей на основе стандартного образца; Руководство по наблюдению за выборами 47 ii работает в тесном контакте со специалистом по правовым вопросам, анализируя жалобы и апелляции, поданные в связи с выборами; а также с экспертом по вопросам регистрации избирателей (в соответствующих случаях). Специалист по правовым вопросам изучает избирательное законодательство и нормативно-правовые документы, а также другие законы, имеющие отношение к выборам; ii оценивает степень соответствия данного законодательства и его выполнения обязательствам ОБСЕ и другим международным стандартам, а также степень справедливого и беспристрастного применения национального законодательства; ii отслеживает все связанные с выборами споры, жалобы, судебные дела и апелляции, что позволяет оценить степень доступа истцов к действенным и своевременным средствам правовой защиты, а также степень беспристрастности и эффективности судебных органов при рассмотрении дел, касающихся выборов. ii Специалист по политическим вопросам ii ii ii ii ii ii является основным сотрудником МНВ, отвечающим за связи с кандидатами и политическими партиями; осуществляет мониторинг и оценку избирательной кампании в соответствии с обязательствами ОБСЕ и другими международными стандартами, а также в соответствии с национальным законодательством; устанавливает контакты с политическими партиями и организациями гражданского общества, имеющими отношение к развитию политического процесса; как правило, отвечает за анализ вопросов финансирования избирательных кампаний; во многих случаях может заниматься конкретными проблемами, требующими внимания, – такими, как участие женщин, проблемы меньшинств, а также соблюдение гражданских и политических прав; ему также может быть поручено выполнение функций основного контактного лица для местных наблюдателей на выборах и для групп международных наблюдателей. Специалист по средствам массовой информации координирует действия группы, ответственной за подготовку качественного и количественного анализа деятельности и содержания электронных и печатных СМИ во время избирательного процесса; ii в соответствии с обязательствами ОБСЕ и другими международными стандартами, оценивает степень доступа партий и кандидатов к средствам массовой информации, а также отслеживает, не подвергаются ли они дискриминации в процессе получения такого доступа; ii отслеживает, выполняют ли средства массовой информации, в частности государственные или общественные СМИ, свои обязанности по обеспечению сбалансированного и нейтрального освещения избирательного процесса; ii оценивает условия деятельности и степень свободы СМИ; ii 48 Руководство по наблюдению за выборами в конечном итоге, оценивает, предоставляют ли СМИ достаточную, сбалансированную и разнообразную информацию, которая позволяет избирателям сделать осознанный выбор; ii анализирует соответствующее законодательство о средствах массовой информации, нормативные рамки деятельности СМИ в период выборов, деятельность регулирующих органов, а также все связанные с выборами жалобы на средства массовой информации (при выполнении этой задачи специалист по средствам массовой информации получает помощь от специалиста по правовым вопросам); ii может также получить задание по подготовке ежедневных сводок новостей для МНВ. ii Специалист по гендерным вопросам оценивает степень участия женщин в избирательном процессе в качестве кандидатов, избирателей и сотрудников избирательных органов в соответствии с обязательствами ОБСЕ и другими международными стандартами, а также в соответствии с национальным законодательством34; ii проводит инструктаж по гендерным вопросам для других членов основной группы миссии, а также дает им рекомендации по систематическому учету гендерного фактора во всех аспектах аналитической деятельности МНВ; ii работает совместно с координатором ДН, решая вопросы подготовки ДН к осуществлению эффективного наблюдения за участием женщин в избирательном процессе в регионах. ii Специалист по национальным меньшинствам оценивает участие национальных меньшинств в избирательном процессе в качестве кандидатов, избирателей и сотрудников избирательных органов в соответствии с обязательствами ОБСЕ и другими международными стандартами, а также в соответствии с национальным законодательством; ii может быть включен в состав МНВ, работающей в стране, где проживают крупные общины национальных или этнических меньшинств и имеют место проблемы, связанные с их участием в выборах и в политической жизни; ii проводит инструктаж по проблемам национальных меньшинств для других членов основной группы миссии, а также дает им рекомендации с целью включения вопросов, связанных с национальными меньшинствами, в общий анализ, осуществляемый данной МНВ; ii совместно с координатором ДН обеспечивает подготовку ДН к эффективному наблюдению за участием национальных меньшинств в избирательном процессе в конкретных регионах страны. ii 34 План действий ОБСЕ по поддержке гендерного равенства, принятый в Софии в 2004 году, поручил БДИПЧ «в рамках своих миссий по наблюдению за выборами … и впредь отслеживать участие женщин в электоральных процессах и представлять информацию на эту тему». Кроме того, БДИПЧ должно будет «по мере возможности обеспечивать подготовку и публикацию докладов, специально посвященных анализу положения женщин в контексте электоральных процессов». Руководство по наблюдению за выборами 49 БДИПЧ поддерживает тесную связь с Управлением Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств, сотрудники которого иногда входят в состав МНВ в качестве специалистов по национальным меньшинствам. Такое взаимодействие в работе регулируется договоренностями, достигнутыми в ходе обмена посланиями между Верховным комиссаром ОБСЕ и директором БДИПЧ в 2008 году.
Руководство по наблюдению за выборами
- Настоящее руководство излагает методику БДИПЧ по наблюдению за выборами и явля- ется справочным пособием для всех наблюдателей БДИПЧ1.
- NormaCS. Нормативные документы. Руководство по наблюдениям за деформациями оснований и фундаментов зданий и сооружений.
- НИИОСП Госстроя СССР и ГПИ Фундаментпроект разработали " Руководство по наблюдению за деформациями фундаментов зданий и сооружений".
- РУКОВОДСТВО ПО НАБЛЮДЕНИЮ СЕРЕБРИСТЫХ ОБЛАКОВ. Настоящее руководство предназначено для изучения серебристых облаков методом.
- Настоящее руководство является пособием при проведении наблюдений за деформациями оснований и фундаментов зданий и сооружений.
![](https://stat002.fosite.ru/counters/4339468.gif?ui=4339468&ci=38&dn=mbcompany50.fosite.ru&un=mbcompany50.fosite.ru&lg=ru&visitorid=-1&stid=0&stdb=1&color1=424242&color2=CECBBD&color3=A8AAC0&color4=7b7b7b&color5=CAC299&turn_on=on&img=0&"+mlp_r+"&)